兩會(huì)前，為期三天的十九屆三中全會(huì)閉幕。晚間出了一篇長(zhǎng)長(zhǎng)的公報(bào)，除了人事之外，最重要的內(nèi)容無(wú)過(guò)于審議通過(guò)了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案。

　　黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在坊間已經(jīng)傳聞已久，具體的方案版本也是各有猜測(cè)，當(dāng)然，一切都要等5天后開幕的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)后才能知曉。

　　那么這次三中全會(huì)公報(bào)就沒(méi)有硬貨了？其實(shí)也不是，公報(bào)里披露了這次機(jī)構(gòu)改革的一些信息還是蠻重要的。

范圍

　　比如這次機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)原因，就是兩個(gè)“還不完全適應(yīng)”：黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)；同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。這些障礙和弊端，必須通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)破除。

　　公報(bào)提到，從新中國(guó)成立后，在社會(huì)主義建設(shè)和改革開放過(guò)程中，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能就在改革中不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范。制度必須同現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，這次機(jī)構(gòu)改革同樣是這個(gè)歷史邏輯的延續(xù)。只不過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革冠以“黨和國(guó)家”的名義，比以往限于國(guó)務(wù)院系統(tǒng)、政府系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革，廣度、深度和影響要大得多。

　　有多大？公報(bào)里也有體現(xiàn)，四個(gè)方面：黨、政府、武裝、群團(tuán)。

　　四大塊分別有改革的目標(biāo)。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的改革目標(biāo)是總攬全局、協(xié)調(diào)各方；政府治理體系的改革目標(biāo)是職責(zé)明確、依法行政；武裝力量體系的改革目標(biāo)是中國(guó)特色、世界一流；群團(tuán)工作體系的改革目標(biāo)是聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾。應(yīng)該說(shuō)，這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及“黨政軍群”四大塊，范圍和改革力度可謂空前。

　　這其中，首要任務(wù)自然是完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。公報(bào)說(shuō)，加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位等等，這些表述無(wú)一不在強(qiáng)調(diào)這次機(jī)構(gòu)改革的總抓手，就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)?strong>這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

　　這個(gè)思路是習(xí)近平執(zhí)政以來(lái)最鮮明的一個(gè)特色。“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，把中國(guó)的事情辦好，關(guān)鍵在黨。前五年，全面從嚴(yán)治黨獲得了很大成效，接下來(lái)就要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的原則以制度和組織的形式，貫徹下去、固定下來(lái)。

兩點(diǎn)

　　公報(bào)還強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)點(diǎn)，頗有意思。

　　一個(gè)是強(qiáng)調(diào)要理順中央和地方的職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

　　結(jié)合十九大報(bào)告，里面提到要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)……賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。”以往政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)分強(qiáng)調(diào)“職責(zé)同構(gòu)”，上級(jí)機(jī)構(gòu)有什么部門，下級(jí)機(jī)構(gòu)也得“照搬照抄”，看起來(lái)整齊劃一，其實(shí)不少脫離了當(dāng)?shù)貙?shí)際。一些部門光占用編制養(yǎng)閑人不干事，而真正想用編制的部門卻用不上，這在基層工作的島友應(yīng)該深有體會(huì)。賦予省級(jí)及以下政府更多機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主權(quán)，其實(shí)能更好地使機(jī)構(gòu)設(shè)置貼合當(dāng)?shù)貙?shí)際，這樣，中央和地方的關(guān)系才能達(dá)到公報(bào)里說(shuō)的“運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止”。

　　但賦予地方一定的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，并不是完全放開。總量上依然需要控制，這就是公報(bào)強(qiáng)調(diào)的第二點(diǎn)：機(jī)構(gòu)編制法定化。這七個(gè)字很關(guān)鍵。

編制

　　機(jī)構(gòu)編制其實(shí)就是對(duì)各機(jī)關(guān)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及其運(yùn)行程序等做限定規(guī)范。

　　早在1976年，鄧小平就提出“編制就是法律”，也就是說(shuō)，要在國(guó)家立法層面，用一系列的法律法規(guī)來(lái)確定機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程中應(yīng)遵循的規(guī)則、審批程序及審批權(quán)限，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、編制、職責(zé)的法定化。

　　其實(shí)，1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和2004年制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》等，對(duì)機(jī)構(gòu)編制都有一定的規(guī)定，但都是原則性的“粗線條”。

　　1997年，國(guó)務(wù)院制定施行了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)編制管理法制化進(jìn)入立法探索階段，2007年通過(guò)的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》則是地方機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)的里程碑。

　　但這些《條例》的涉及面還較為單一，只涉及政府部門，尚沒(méi)有廣泛覆蓋黨委機(jī)關(guān)，以及人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)，條文也較為原則、寬泛，對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作中的一些具體問(wèn)題尚未涉及和規(guī)范。另外，在全國(guó)人大層面，目前還沒(méi)有通過(guò)一個(gè)關(guān)于機(jī)構(gòu)編制的全局性的成文法。

　　因?yàn)闄C(jī)構(gòu)編制缺乏法制規(guī)范，一些地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作隨意性較大，超編進(jìn)人，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，造成行政管理費(fèi)用呈直線上升，政府拿不出更多資金用于提供公共服務(wù)、改善民生，全國(guó)有一半的縣財(cái)政為吃飯財(cái)政。

　　另外，編制把口不嚴(yán)，“人治化”嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)級(jí)別和層級(jí)的確定、編制數(shù)的多少有時(shí)憑領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志和行政指令，有時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，這導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、過(guò)散，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較多，行政效能不高等等，根源上都源自機(jī)構(gòu)編制管理上不規(guī)范。

　　而要解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵就是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)，用法律的手段取代傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理的“人治”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。

　　這次三中全會(huì)公報(bào)也提到了一個(gè)很重要的信息：加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度。

　　近年來(lái)，中央和各級(jí)地方政府、機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律可以說(shuō)是三令五申，多次出臺(tái)規(guī)范性文件，但收效甚微。原因在于機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)中，處罰條款的剛性程度難以把握，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)的法律主體地位不明確。目前違反機(jī)構(gòu)編制管理紀(jì)律最嚴(yán)重的僅給予行政處分，是共產(chǎn)黨員的給予留黨查看或開除黨籍處分。

　　如果機(jī)構(gòu)編制法定化，這些行為完全可以上升到法律層面來(lái)處罰。

　　這樣一分析，雖然三中全會(huì)公報(bào)里只字未提具體改什么，但是一些原則和方向的框定，可以讓我們對(duì)最后的改革方案做到心中有數(shù)。因?yàn)椋母镆彩怯姓掠蟹ǎ皇请S心所欲。

　　文/獨(dú)孤九段

　　參考資料：劉傳軍《我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)問(wèn)題研究》